Bogdan Pușcaș, Președintele ANAP: „Cei 10 ani de OUG 34 vin și cu metehne. Divizarea contractului de achiziții este una din cele mai periculoase modalităţi de lucru”

La un an de la aprobarea pachetului legislativ privind achiziţiile publice, Institutul pentru Politici Publice (IPP) a realizat un interviu cu președintele Agenției Naționale pentru Achiziții Publice, Bogdan Pușcaș, ocazia cu care acesta a prezentat stadiul implementării actelor normative și planurile ANAP pentru simplificarea procedurilor aplicabile şi pentru prevenirea corupţiei în achiziţiile publice

Textul interviului este prezentat mai jos și poate fi citit și pe site-ul Institutului pentru Politici Publice (IPP).

***

IPP: Cum evaluaţi implementarea pachetului legislativ pe achiziţii publice, la un an de la aprobarea acestuia?

Bogdan Pușcas: La o primă impresie, noul pachet legislativ este clar mult mai extins în ceea ce privește prevederile, fiind mult mai greu de implementat litera întregului pachet. Avem nevoie de mai multă cunoaştere şi de o creştere a capacităţii administrative, iar acest prim an a avut exact aceste două componente într-o luptă permanentă. Nevoia noastră, a celor care reglementăm, este de a pune la dispoziţie îndrumare şi explicaţii suplimentare. Necesitatea noastră este de a ne îmbunătăţi capacitatea administrativă. Şi în interiorul Agenţiei au fost elemente de noutate, ceea ce a dus la o situaţie pe care a trebuit să o gestionăm în paralel: pe de o parte să ne facem rolul de reglementator şi să emitem toate textele pe care trebuia să le emitem, pe de altă parte să avem un nivel de cunoaştere suficient de bun încât să orientăm corect autorităţile care ne-au contactat cu diverse întrebări. Din acest motiv s-a născut o sumă de elemente de legislaţie terţiară, pe care autoritățile contractante și operatorii economici au simţit nevoia să o acceseze. Și iată că la un an de la emiterea celor patru legi şi trei Hotărâri de Guvern, suntem în etapa în care este încă nevoie să explicăm la nivel de legislaţie terţiară foarte multe concepte.

IPP: Să înţelegem că informaţiile de care au nevoie cei care lucrează în domeniul achiziţiilor publice, precum şi nevoia de a creşte capacitatea ANAP, sunt două provocări pe care le aveţi în implementarea acestui pachet legislativ. Au mai fost şi alte probleme până acum?

B.P: În implementarea acestui pachet legislativ, noi (n.r. – ANAP) ne-am asumat o Strategie Naţională în domeniul achiziţiilor publice, care este un document extrem, extrem de extins. Nu de foarte puţine ori mi-am exprimat opinia cu privire la riscurile, efectele nocive ale extinderii acestei strategii. Din acest motiv, noi am ales să mergem pe trei piloni foarte importanţi şi anume: standardizare, migrare către mediul online şi transparentizare cu orice preţ. Este adevărat că primele două reprezintă premisele, iar cea de a treia este concluzia la care ar trebui să ajungem.

IPP: Care sunt principalele trei beneficii pe care le aduce acest pachet legislativ?

B.P: În primul rând a dat un reset sistemului. Practic, în acest moment, cu noul pachet legislativ, toţi actanţii o iau de la zero şi toţi sunt sub semnul egalităţii. Este adevărat că experienţa celor 10 ani de Ordonanţă 34/2006 nu se pierde, ne dorim ca bunele practici să fie replicate, dar în noul context toată lumea porneşte de la zero. În al doilea rând, migrarea către mediul online a tuturor procedurilor, aşa cum este ea asumată de România până în 2018, este un beneficiu real sub aspectul relaxării muncii specialiştilor în achiziţii publice. Vom ajunge până în 2018 să apelăm la formate consacrate, la modele foarte bine înţelese, la aspecte care în mediul online şi-au demonstrat eficienţa precum ghiduri, forumuri. Cel de-al treilea beneficiu al acestui pachet este acela că  vom merge, prin ceea ce am agreat, către o profesionalizare mai accentuată. Vrem ca la un moment dat să reuşim să implementăm această profesie de achizitor – expert achiziții publice.

IPP: Apropo de această profesie, credeţi că un bun expert în achiziţii publice este cel care are are studii juridice, care ştie reglementările cadrului legal, sau mai degrabă cel care înţelege mecanismele din piaţă?

B.P: Aici lucrurile trebuie privite puţin mai nuanţat. Eu sunt adeptul apropierii de piaţă, de cei care depun efort pentru a pregăti o ofertă și câştiga un contract. Trebuie să te pui şi în pielea celor care cheltuie resurse şi energie pentru a ajunge în postura de contractant. În acelaşi timp, e clar că ai ne-voie de cunoştinţe juridice solide pentru că nu poţi face lucrurile după bunul plac, fără să ţii cont de textul şi de spiritul legii. Noi avem o abordare diferită, în sensul în care acest profesionist în achiziţii publice, ca specializare, ar trebui să se sprijine pe un corp foarte serios de experţi. În cadrul Agenţiei vom crea un departament în care veţi regăsi experţi din cele mai diverse domenii, tocmai pentru a ne putea pronunţa, spre exemplu, pe validitatea unui caiet de sarcini.

IPP:Legat de modulul adoptat de către România pentru transpunerea Directivei Europene 2014/24/CE în noul pachet pe achiziții publice, s-a făcut mai degrabă o transpunere a Directivei sau a fost şi un proces substanţial de colectare de păreri, de documente venite din piaţă, de la alte instituţii publice?

B.P: La nivelul anului 2014, noi am avut multe condiţionalităţi exterioare obligativităţii transpunerii Directivei 2014/24/CE. Eram cu Programul Operaţional Sectorial Transport suspendat, din acest motiv România a ales să traducă Directivele şi să le transpună în legislaţia naţională cu un adaos semnificativ de prevederi, sub pragurile stabilite de Directivă. În plus, a ales să transpună aceste trei Directive prin raportarea la ceea ce Comisia Europeană, prin serviciile tehnice, a considerat ca fiind obligatoriu pentru România în procesul de reformă. Practic, am adăugat destul de mult la Directive sub pragurile valorice, cu un plus şi pentru partea organizatorică , pentru că făceau parte din pachetul de negociere al Acordului de Parteneriat. Din acest motiv, astăzi suntem în etapa în care vom propune o Ordonanţă de modificare a pachetului de legi din domeniul achiziţiilor publice, tocmai pentru o clarificare sporită a ceea ce am transpus, poate incorect, la momentul respectiv, pentru că este necesară simplificarea, sesizând, după un an de la adoptarea legilor, că multe din fluxurile gândite sunt departe de a fi simple şi trasabile şi, în al treilea rând, pentru o aducere a textului în limba română la coerența Directivei.

IPP: Cum vedeţi politica de prevenţie care se practică în domeniul achiziţiilor publice? Şi care ar fi rezultatele ANAP în această direcție, raportat la ultimii ani?

B.P: În primul rând, optica legată de aspectele preventive este o componentă importantă a noilor Directive şi face parte din Strategia Naţională în domeniul Achiziţiilor Publice, din acest motiv ANAP a întreprins mai multe măsuri, menite a veni în întâmpinarea nevoilor autorităţilor contractante. Sesizez, în implementarea acestui nou pachet legislativ, o capacitate administrativă redusă a autorităților contractate. Cu cât este mai mică o autoritate contractantă, cu atât capacitatea administrativă este mai scăzută, din acest motiv nevoia de prevenţie se traduce de multe ori în nevoia de informare consecventă, coerentă şi de la sursă. Am început să dezvoltăm mecanisme online la dispoziţia tuturor, aici vorbind de Ghidul Online pe Achiziţii Publice disponibil pe site-ul www.achizitiipublice.gov.ro, tocmai pentru că vrem să credem că, în 2017, oricine are acces la o sursă de internet şi poate consulta foarte uşor şi repede un material structurat şi util, punctual şi cu răspunsuri la obiect. În plus, şi optica noastră de control ex-ante se modifică foarte mult în direcţia transformării ei într-un instrument preventiv. Mecanismul de eşantionare, modalitatea de evaluare ex-ante a documentaţiilor pe criterii calitative, scăderea ponderii observatorilor desemnaţi sunt măsuri în Strategia Naţională în domeniul Achiziţiilor Publice menite să întărească acest aspect preventiv. Este clar, răspunderea este exclusiv a autorităţii contractante, dar ar avea parte de tot felul de instrumente, instituţii şi departamente care să sprijine autoritatea contractantă. Din acest motiv, noi am vrut să separăm foarte bine ceea ce se face ex-ante şi să transformăm această verificare, validare a documentaţiilor de atribuire, într-un mecanism proactiv, preventiv.

IPP: Cum percepeţi propunerea DG Regio de a implementa Pactul de Integritate în achizițiile publice, tocmai cu scopul de a creşte prevenţia în situaţii de tipul conflict de interese, fraudă? De ce credeţi că este o problemă să transpunem acest mecanism în România, având în vedere că mare parte dintre ţările membre UE funcţionează cu acest Pact de Integritate?

B.P: Pactul de Integritate în sine este un instrument de salutat, drept dovadă că şi Comisia Europeană investeşte resurse considerabile, prin diverse proiecte, pentru transformarea acestui deziderat într-un instrument de lucru comun. Ne-ar fi foarte util Pactul de Integritate, în special în zona operatorului economic, deoarece această zonă este foarte puţin reglementată. Este foarte bine să ceri transparenţă, corectitudine şi transabilitate autorităţilor contractante însă, în acelaşi timp, este foarte util să faci apel la un comportament etic în zona de ofertare. Degeaba spunem noi totul deschis, degeaba arătăm care sunt metodele de evaluare, dacă în partea cealaltă comportamentele de ofertare nu sunt integre, asistăm la o cartelizare, o captură a statului pe anumite domenii prin înţelegeri. Este clară utilitatea Pactului de Integritate şi vedem foarte bine inserţia ONG-urilor în activitatea aceasta de monitorizare.

IPP: Atunci de ce este atât de diferită abordarea legislativă a Pactului de Integritate față de alte state care au reglementat deja acest mecanism? De ce sunt atât de multe dificultăţi în a implementa Pactele de Integritate în România, referindu-mă îndeosebi la a le asuma printr-un act normativ?

B.P: Propunerile celor care au definit conceptul şi încearcă să îl rafineze în acest moment sunt extrem de generoase şi se lovesc, în primul rând, de multitudinea de sarcini deja existente la nivelul autorităţilor contractante. Din acest motiv, este foarte clar că, pe de-o parte, o explicare suplimentară a ce este şi ce vrea Pactul de Integritate ajută, cum la fel de mult ar ajuta o deschidere din partea autorităţilor contractante, în sensul înţelegerii că aceste mecanisme slujesc scopului mai general de transparentizare a achiziţiilor publice.

IPP: Care credeţi că sunt nevoile pe care la are ANAP, în acest moment, tocmai în scopul de a-şi creşte această capacitate de a preveni problemele cu care se confruntă în monitorizarea achiziţiilor publice?

B.P: În primul rând, în acest moment, este nevoie de clarificarea textului normativ. În al doilea rând, noi cei de la ANAP, am observat curentul prin care autorităţile contractante îşi fac cunoscută opinia vizavi de cele două mecanisme de control, ex-ante şi ex-post. Mai exact, modul în care autorităţile contractante îşi doresc să recalibreze controlul ex-ante şi de aceea există aici, în zona ex-ante, nişte nevoi destul de mari de personal şi de resursă fizică şi de creştere a nivelului de cunoaştere din partea membrilor echipei. Cum la fel de bine simt nevoia unei regularizări a discursului public al Agenției. Nu este normal ca în contact cu trei direcţii diferite ale Agenţiei să primeşti trei răspunsuri diferite. Comunicarea trebuie să aibă un singur vector şi un singur mesaj la ieşirea din instituţie.

IPP: În ce sens vă referiţi la clarificarea legislaţiei ANAP?

B.P: În sensul în care tot ceea ce a propus ANAP ca reglementator va uşura munca de monitorizare, de control şi de reglementare ulterioară. Astăzi, din cauza faptului că legislaţia de interpretare. În acel moment, ne dorim să ușurăm povara acelui expert în achiziţii publice care oricum trebuie să citească câteva mii de pagini.

IPP:Care au fost cele mai mari probleme care au apărut în înţelegerea legislaţiei?

B.P: În primul rând, aplicarea ei. Aplicarea în sensul în care foarte multe autorităţi contractante au înţeles sau nu ceea ce înseamnă divizarea unui contract pentru a fi sub sau peste praguri. Foarte multe probleme au apărut în modul de înţelegere al autorităţilor contractante referitoare la ce au voie şi ce nu au voie să atribuie prin atribuiredirectă, prin încredinţările speciale sau care sunt vectorii unei proceduri competitive, când au voie să facă negociere fără publicare şi când nu. Din păcate, cei zece ani de Ordonanţă 34 vin şi cu metehene, nu numai cu bune practici, iar divizarea contractului este una din cele mai periculoase modalităţi de lucru.

IPP: Daţi-ne trei cifre care definesc achiziţiile publice.

B.P.: Cele trei cifre importante sunt:

• 80 de miliarde de lei pe care le gestionăm anual prin achiziţii publice;
• cei 100 de oameni în plus pe care legea şi Strategia Naţională în domeniul Achiziţiilor Publice ne permit să îi angajăm şi de care avem nevoie şi care se vor adaugă la cei 400 pe care îi are în prezent Agenţia;
• valoarea de 48 de milioane de lei pe care o reprezintă proiectul POCA (n.r. Programul Operațional Capacitate Administrativă) prin intermediul căruia ar trebui să ridicăm standardele şi să îmbunătăţim performanța Agenției.

Sursa: Institutul pentru Politici Publice (IPP)