Reforma politicii de coeziune (2014-2020): Ce se intampla cu fondurile structurale si care sunt consecintele pentru statele membre UE?

Un nou pachet legislativ privind Fondurile Structurale a fost adoptat in urma cu doua saptamani de catre Parlamentul European si Consiliul UE. Noua politica de coeziune 2014-2020 dezvolta instrumente pentru a reduce discrepantele dintre statele membre, in special cele de gestionare si impact. Cu toate ca in ultimii ani tema simplificarii administrative a fost printre subiectele preferate de discutie, complexitatea politicii de coeziune poate creste simtitor odata cu noile masuri. Articolul de fata face o scurta radiografie a acestor reforme si evalueaza potentialele consecinte pe care le pot avea asupra statelor membre UE.

Decizie si alocari

La sfarsitul lunii noiembrie, Parlamentul European a votat noul pachet legislativ privind politica de coeziune. La nivel european, 325 de miliarde vor fi distribuite intre statele membre UE pentru urmatorii sapte ani (2014-2020). Negocierile pentru noul pachet de coeziune au durat mai bine de doi ani si au fost extrem de dificile, avand in vedere contextul crizei, precum si inclestarea institutionala, din ce in ce mai evidenta dintre Consiliul UE (nivelul statelor membre) pe de o parte, si Comisia si Parlamentul (nivelul european) pe de alta parte. Cu toate acestea, compromisurile facute in urma negocierilor transforma politica de coeziune in cea mai bine dotata politica a UE din punct de vedere financiar.

In termeni de alocare, similar cu perioada curenta, Polonia va fi principalul beneficiar al acestor fonduri, fiind eligibila in a accesa si a cheltui 72 de miliarde EUR. La o distanta considerabila, Italia, Spania si Romania (21,8 miliarde EUR) sunt eligible la o contributie substantiala, urmate indeaproape de Cehia, Ungaria si Portugalia.

Reformele si implicatiile asupra statelor membre

I. Concentrarea tematica si strategica a fondurilor – acest prim set de masuri vizeaza directia si tipul de investitii pentru care aceste fonduri vor putea fi alocate. Scade numarul de domenii eligibile pentru finantare, iar Comisia incurajeaza statele sa se limiteze la un numar redus de aspecte tematice. De exemplu, o buna parte a Fondului European de Dezvoltare Regionala (FEDR) va fi canalizata exclusiv spre patru domenii: inovare si cercetare, agenda digitala, sprijin pentru IMM-uri si eficienta energetica. Cea mai mare parte din Fondul Social European (FSE) va fi indreptata spre educatie si instruire, incluziune sociala si spre ameliorarea administratiilor publice. In termeni de cooperare transfrontaliera, proiecte generate pe baza strategiei pentru regiunea Dunarii vor fi in sfarsit eligible pentru finantare din 2014.

Statele membre sunt nevoite sa gandeasca mult mai mult cum anume sa investeasca aceste fonduri. Multe state, inclusiv Romania, au intampinat deseori probleme in a conecta obiectivele europene cu cele nationale si locale si in a traduce aceste obiective in strategii concrete, functionale si aplicabile. De exemplu, de multe ori, au fost create drumuri la nivel national sau local, care nu pot fi conectate cu coridoarele europene de transport. Acest lucru se datoreaza printre altele si perceptiei eronate conform careia fondurile structurale sunt un castig al statelor si ca pot fi folosite de acestea dupa bunul plac. Pentru multe statele din Europa Centrala si de Est, fondurile nu reprezinta instrumente aditionale care sa completeze finantarea si strategia nationala dintr-un anumit domeniu. Din contra, fondurile structurale au devenit principala sursa de investitii la nivel national. Prin reducerea ariilor tematice, institutiile europene spera sa sporeasca impactul fondurilor si de a readuce in lumina semnificatia cuvantului structural din fonduri structurale.

Cu toate acesta, dimensiunea strategica si de impact a fondurilor ramane inca una din principalele probleme. Ramane de vazut in ce masura statele vor fi capabile sa surprinda aceasta chestiune in „Acordurile de Parteneriat” care vor fi semnate in curand de Comisie cu fiecare stat in parte. Aceste documente-cadru vor fi cruciale in definirea acestor obiective de dezvoltare nationala. Multe studii dovedesc insa ca strategiile „pe hartie” nu corespund cu realitatea procesului si cu multitudinea de factori care il afecteaza.

II. Conditionalitati ex-ante si obiective masurabile - pentru noua perioada (2014-2020), inainte de implementarea fondurilor o serie de conditionalitati (ex-ante) vor fi verificate pentru fiecare stat membru in parte, ca de exemplu anumite reforme economice, strategii pentru prevenirea abandonului scolar sau un sistem functional de achizitii publice. Pentru a accesa fondurile structurale, statele membre vor fi nevoite sa elaboreze strategii integrate, de „specializare inteligenta” care sa tina cont de specificul si nevoile fiecarei regiuni. Totodata, statele vor trebui sa anunte din timp care sunt obiectivele lor pe fiecare program operational si prin ce indicatori vor fi acestea masurate. Se spera astfel ca transparenta si responsabilitatea autoritatilor va creste in ceea ce priveste cheltuirea fondurilor.

Conditionalitatile ex-ante au fost create pentru a se asigura ca fondurile vor fi folosite pentru investitii coerente si durabile. Fondurile nu vor putea fi folosite, de exemplu, pentru a finanta dotarea unui spital cu aparatura medicala moderna, daca exista riscul ca peste cateva luni acesta sa fie inchis. Prin urmare, exista nevoia unei coerente intre strategia europeana si politicile nationale din domeniul sanatatii. Mai mult, conditionalitatile urmaresc crearea unui mediu functional pentru cheltuirea fondurilor. De exemplu, sistemele de achizitii publice au constituit unul din principalele impedimente nationale si locale in alocarea si gestionarea fondurilor. Crearea unor sisteme de achizitie functionale si impartiale va fi o prima conditie pentru obtinerea fondurilor, o sarcina extrem de dificila pentru unele state membre. Desi bine intentionate si in acord cu mentinerea unor standarde de calitate, conditionalitatile ar putea spori povara administrativa din spatele intregului proces.

III. Coordonare, uniformizare si simplificare - noile regulamente doresc implementarea unor instrumente care sa usureze viata autoritatilor de executie si a beneficiarilor: conditii de eligibilitate mai clare, folosirea sistemelor IT si a aplicatiilor electronice („e-cohesion”), simplificarea raportarii si a verificarilor de audit.

Totusi, pot aparea discrepante puternice legate de modul in care noile principii vor fi aplicate de fiecare stat in parte. Nu de putine ori, cele mai multe deficiente au venit de la acest nivel. Selectia proiectelor, lipsa unui sistem coerent de gestionare a aplicatiilor, nefolosirea unor sisteme electronice, lipsa unor standarde de monitorizare si problemele intalnite in urma controalelor de audit au contribuit la proasta gestionare a acestor fonduri si au dus adesea la fraude si fapte de coruptie. Exista riscul real ca aceste masuri sa nu poata fi implementate in unele state membre si ca un proces care urmareste simplificarea procedurilor sa duca la noi blocaje.

Capacitatea administrativa contraataca

Comisia a inceput sa puna din ce in ce mai mult accentul pe capacitatea de absorbtie si capacitatea administrativa a statelor membre in a gestiona proiectele cu finantare nerambursabila. Incepand cu 2014 se va acorda o atentie sporita acesteia, prin cresterea fondurilor destinate programelor de asistenta tehnica. Totodata, noile regulamente vor acorda Comisiei posibilitatea de a interveni prin diferite metode la nivel national, in cazuri de forta majora si de proasta gestionare a fondurilor.

Astazi, exista diferente majore intre capacitatile unor state, in special in Europa centrala si de est, in termen de gestionare a acestor fonduri. Statele baltice si Polonia sunt printre singurele exceptii. O ipoteza generalizata sustine insa ca pentru a fi functionala aceasta capacitate trebuie corelata cu principiile „bunei guvernari”. Astfel, cu cat un stat are parte de o guvernare eficienta, responsabila si transparenta cu atat performanta acestuia in gestionarea fondurilor creste. Reformele enumerate mai sus vor fi necesare, insa nu suficiente pentru a asigura eficienta folosirii fondurilor. Chestiunea capacitatii de absorbtie va fi deci esentiala pentru eficienta utilizarii fondurilor.

Datorita volumului semnificativ pe care il reprezinta raportat la produsul intern brut al unei tari, fondurile structurale au astazi o dimensiune din ce in ce mai politica. De multe ori interferentele politice au afectat stabilitatea sistemului de gestionare a fondurilor. Capacitatea administrativa a unei tari nu poate insa functiona fara asumarea unei responsabilitati politice din partea guvernantilor. Paradoxal insa, aceasta responsabilitate a fost echivalata de multe ori prin interventii politice in structurile care gestioneaza aceste fonduri.

Exista totodata diferente uriase intre nivelul (european, national si local) de expertiza a persoanelor implicate in proces. Astfel, noile masuri de reforma trebuie implementate luandu-se in calcul aceste asimetrii. Experientele anterioare, surprinse si la atelierul Eurosfat pe fonduri structurale, arata ca administratorii si beneficiarii fondurilor vor avea nevoie de mult mai multa informatie, instruire si buna vointa pentru a insusi noile schimbari. Numai astfel se va minimiza proasta gestionare, fraudarea si irosirea fondurilor publice europene.

Sursa: Europuls